2014年3月底，國務院法制辦發布《城鎮住房保障條例(征求意見稿)》，進行公開征求意見，這是本屆政府自2013年7月份聚焦住房保障的“國發〔2013〕25號”后，發布的又一份房地產方面的文件，但只針對住房保障，對“房地產調控”則避而不談。與之相似的是李克強總理在2014年兩會上的政府工作報告中，“房地產調控”的表述壓根就沒有出現過，而代之以強調“完善住房保障機制”。
這與之前十多年的房地產治理思路形成了鮮明對照，近年來，住房問題成為社會關注的焦點。國務院幾乎每年都會下發專門的房地產調控文件。本文就簡要回顧國務院下發的主要房市調控文件，從這些文件中，我們可以管窺中國房市調控的滄桑史，也能間接理解新一屆政府房地產治理思路的轉變。
國務院下發的文件，一般分為兩種，一種是以國務院本部名義下發的文件，即“國發X年X號”，這種文件規格最高(以中共中央、國務院名義聯合下發的文件規格更高，如最近的《國家新型城鎮化規劃2014-2020》。但筆者所查，歷史上似乎并沒有專門關于房地產業的如此高規格的文件)。另一種是國務院辦公廳下發或者轉發其他部委的文件，最近幾年這種調控文件幾乎每年都有。
“房改”啟動房地產高增長
我們首先關注國務院本部名義下發的文件。雖然1949年后，在城鎮并沒有對普通私人住房執行過沒收或贖買的政策，但是到1978年中國開啟改革開放宏偉旅程時，我國城鎮內幾乎所有的住宅都是“公有”的。我們知道，在“一大二公”的計劃經濟時代，一個最顯著的標志就是各類商品的短缺，住房自然也不例外。
讓問題更嚴重的是，自1970年代末開始，我國第一代嬰兒潮就在理論上已經進入首次購房年齡段，這更加劇了住房的短缺。因此在1980年代，人們要憑“住房券”排隊分房。但是這種福利分房，極易產生“住房分配上的不公正，從而成為一個嚴重的社會問題”(國發〔1988〕11號)。
因此，自1980年中期開始，直到1990年代末之前，政府一直在推動“住房的商品化、社會化”(國發〔1988〕11號、國發〔1991〕30號、國發〔1994〕43號、國發〔1998〕23號)，寄希望“國家、單位、個人共同出力”來解決住房問題。
但是，直到1990年代末，商品房仍不是普通民眾解決住房問題的首選。國家當時執行的政策導向是“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”(國發〔1994〕43號)。
即便是在1998年具有里程碑意義的“房改”中，政策導向依然是“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”(國發〔1998〕23號)。
但1998年的“房改”，依然標志著我國房地產業角色的重大轉換。房地產業被正式定位為“新的經濟增長點”(國發〔1998〕23號)。當時之所以推出這項重大改革的一個重要背景是為了應對東亞金融危機。這次改革，既釋放了中國被壓抑多年的商品住宅需求，也啟動了房地產投資的高速增長。1998年之后的十幾年里，我國住宅投資平均年增速維持在25%以上，房地產成為經濟增長的重要引擎。
但是，這次房改宣示的“中低收入家庭購買經濟適用住房”，卻并未成為有效執行的政策。經濟適用房除了增加體制內群體尋租的機會外，實際上并沒有解決普通居民的住房問題。“經濟適用房”作為保障性住房的角色，之后逐漸淡化，直至被后來的“廉租房”、“公租房”所取代。
房地產調控逐漸“失控”
進入21世紀之后，商品房的地位變得更高，成為居民滿足住房需求的首要選擇(含被逼的成分)。上一屆政府正式組閣不久的2003年8月份，國務院正式下發文件，明確宣示“調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，并表態要“努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應” (國發〔2003〕18號)。但實際情況是之后的近十年時間內，商品房價格快速上漲，遠超出大多數家庭的購買力。
此外，在“國發〔2003〕18號”文件中，房地產業被首次定位為國民經濟支柱產業：“房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟支柱產業”。這種定位實質上是對1998年所確立的“新的經濟增長點”的升級，房地產不僅僅是一個經濟增長“點”，而且成為帶動多個行業發展的支柱產業。
由于只注重住房的經濟功能，而忽略了住房的民生功能，因此雖然在2003年之后，國務院辦公廳屢次出臺房地產調控文件，但是房價還是出現了令人尷尬的“越調越漲”的局面。這段時間，國務院辦公廳下發的房市調控文件中比較著名的有“國辦發〔2005〕8號”、“國辦發〔2005〕26號”、“國辦發〔2006〕37號”、“國辦發〔2008〕131號”、“國辦發〔2010〕4號”、“國辦發〔2011〕1號”、“國辦發〔2013〕17號”，等等。
在這些文件中，比較特殊的一份是全球金融危機正酣的2008年12月，國務院辦公廳下發的扶持房地產發展的“國辦發〔2008〕131號”文件。筆者認為，不管當時其有多大的合理性，這個文件仍造成了很惡劣的后果，它使得人民相信政府對房價的打壓并不滿足“動態一致性”。即便政府今天真心實意打壓房價，但形勢一變就可能變為扶持房市。政府相機抉擇的調控風格讓政府真心調控房價的“信譽”受到嚴重損害。
正是在這種“虛心假意”的調控之下，房價屢調屢漲，令政府非常尷尬。特別是在2010年1月份，國務院辦公廳下發“國辦發〔2010〕4號”文件，要求“促進房地產市場平穩健康發展”，從標題看，其和2008年年末的“促進房地產市場健康發展”，語氣變化并不大。但這一文件未能有效遏制房價的快速飆升，社會上甚至流傳“房價總經理說了算，總理說了不算”的說法。
史上最嚴房地產調控拉開帷幕
在如此嚴峻背景下，僅僅三個月后，國務院就以本部名義下發文件，要求“堅決遏制部分城市房價過快上漲”(國發〔2010〕10號)。自此，史上最嚴厲的房地產調控拉開帷幕，直至今日。
上一頁12下一頁
